संघीयता र शासनप्रणाली

सूर्य ढुंगेल

अन्तरिम संविधान २०६३ जारी हुँदा संघीयताका बारेमा मौन थियो। तर संविधान सभाको निर्वाचन नहुँदै अन्तरिम संविधानको पहिलो र तेस्रो संशोधनद्वारा संक्रमणकालीन विधायिका-संसदकै निर्णयबाट नेपाल संघीयतामा प्रवेश गर्यो। संघीय प्रणालीको प्रकृति र स्वरुपको निर्धारण गर्ने जिम्मा भने संविधानले संविधान सभालाई नै दिएको छ। जनसाधारणलाई शासन व्यवस्थामा सहभागी बनाई प्रदेशमा उनीहरुको स्वायत्त एवं स्वशासन कायम गर्न संघीय प्रणाली अवलम्बन गरिएको हो। यसबाट देश अब पछि हट्न सत्तैन।संघीयता नेपालको लागि एक नौलो र भिन्न विषय हो। यसको सैद्धान्तिक संरचनात्मक जटिलता र कार्यान्वयन पक्षसँग जोडिएका विषयवस्तुलाई ध्यानमा राखी पूर्णता दिने जिम्मा संविधान सभालाई दिइनु अनुपयुक्त होइन। संविधान सभाले केन्द्र तथा भिन्नभिन्न तहको सरकारको स्वरुप तय गर्ने र संघीयताको संरचना एंव अधिकार बाँडफाँड तथा विनियोजन गर्ने जिम्मा संविधान सभाका अलगअलग समितिलाई दिएको छ। यसबाट उठ्नसक्ने व्यावहारिक कठिनाइ ध्यानमा राख्दै संघीय सरकारको परिकल्पना संघीय तहको शासनप्रणाली चयन र संघीय प्रणाली चयनका आधारबारे यस लेखमा संक्षिप्त विवेचना गरिएको छ।
संघीय सरकारको परिकल्पना

संघीयता शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको नयाँ संरचनाद्वारा जनता नजिकै सरकारलाई पुर् याउने उद्देश्य बोकेको शासन पद्धति हो । विश्वका २८ वटा मुलुकले यसको प्रयोग गर्न खोजे पनि सबै सफल भने हुन सकेका छैनन् । नाइजेरिया र इथियोपियालाई सफल संघीय राज्य भन्न सकिँदैन । जातीय विविधतालाई लोकतान्त्रिक रुपबाट सम्वोधन गर्न नसकेको र देशले अधिनायकवादी शासन खेप्नु परेको कारणबाट यिनीहरु सफल नभएका हुन् । लोकतन्त्रको अभावमा संघीयता टिक्न र फस्टाउन सक्दैन । लोकतन्त्र भएको राष्ट्र बेल्जियमले तीस वर्षभन्दा बढी समयदेखि संघीयता क्रमिक रुपमा लागू गर्दा पनि अझै पूर्णता प्राप्त गरिसकेको छैन । त्यसैले क्रमिक रुपमा संघीयता लागु गर्दै जाने मार्गचित्र तयार गर्न जरुरी छ ।
नेपालमा अहिले तीन तहको सरकार गठन गर्ने संघीय प्रणालीबारे बहस भइरहेको छ। सम्पूर्ण राज्यकै पुनःसंरचना गर्ने आमूल राजनीतिक र सामाजिक परिवर्तन गर्ने अभियानको सन्दर्भमा संघीय व्यवस्थाको चयन तथा व्यवस्थापन त्यति सजिलो छैन। तर संघीयताले देशलाई विघटनतर्फ लैजान्छ भन्ने तर्क गर्नु पनि उचित होइन। सही शासन व्यवस्था नभए एकात्मक राज्य पनि टुकि्रन सक्छ भन्ने उदाहरण इथियोपिया र एरिट्रिया हुन्। यस्तै जातीय पहिचान समावेशीकरण आत्मनिर्णयको अधिकार र स्वायत्त शासन संघीय प्रणालीको मात्र विषयवस्तु होइन। एकात्मक शासनप्रणालीले पनि लोकतान्त्रिक ढंङ्गबाट विभेदको कारण जन्मेका यस्ता समस्या सम्बोधन गर्छ। संघीयताले विभेद र विविधताको मुद्दालाई अभिवृद्धि गर्ने होइन सम्बोधन गर्न सक्नुपर्छ । अन्यथा संघीयता आफैँमा एउटा समस्या हुन पुग्छ।
-संघीय शासन प्रणालीसँग सम्बन्धित विभिन्न तहको स्वतन्त्र स्वायत्त तथा साझा सरकारको परिकल्पना र व्यवस्था विविधताले भरिएको विकासोन्मुख मुलुकका लागि जटिल राजनीतिक अवधारणा हो। प्राविधिक राजनीतिक र आर्थिक पक्षको पूर्ण मूल्याङ्कन र अध्ययनपछि क्रमिक रुपमा मात्र यो लागू हुनसक्छ। -विविधता समावेशीकरण र अल्पसंख्यक समुदायको सबाललाई सम्बोधन गर्ने बारे गहन अध्ययन आवश्यक छ । संघीयताभित्र उपयुक्त संयन्त्र निर्माण गर्न सजिलो छैन। -राजनीतिज्ञभन्दा बढी प्राविधिज्ञको टोलीले यस विषयमा निर्णय गर्नुपर्ने हुन्छ। जातीय विविधताको धनी राष्ट्रले एकल नेतृत्वमुखी राष्ट्रपतीयभन्दा संसदीय प्रणालीद्वारा संघीयता लागू गर्न सजिलो पर्छ। बहुजातीय नाइजेरियाले ३ वटा प्रान्तबाट जातीयताका आधारमा ३६ वटा प्रान्त बनाउँदा पनि आन्तरिक द्वन्द्व कायम छ। एकल नेतृत्व विविधताको मर्मविपरीत अधिनायकवादी भएको बढी देखिन्छ। -संघीयताभित्र जातीयताको एकपक्षीय दबाव र अल्पसंख्यक समुदायमाथि हुने संभावित उत्पीडनलाई कसरी संबोधन गर्ने भन्ने प्रश्नले अल्पसंख्यक र उत्पीडित समूहको अधिकार संरक्षणका विषय अगाडि ल्याउँछ । साथै आई।एल।ओ अभिसन्धि १६९ को विषयवस्तु तथा लैङ्गिक विषयमा १३२५ को प्रस्तावलाई संघीयता संग कसरी तालमेल गर्ने भन्ने विषय पनि बिस्रनु हुँदैन । राष्ट्रपतीय प्रणाली अन्र्तगत यी विषयको सही सम्बोधन हुन नेपालमा गाह्रो छ ।

संघीय तहको शासन प्रणाली चयन

प्रान्त र केन्द्र साथै स्थानीय तहको सरकार एकै प्रकारबाट चयन गर्ने कि भिन्न किसिमबाट सबै मुलुकले आआफ्नै ढङ्गबाट निर्णय गर्न सक्छन् । तर प्रजातान्त्रिक मान्यता विधिको शासन तथा जनताले प्राप्त गरेको आर्थिक तथा राजनीतिक अधिकारसम्बन्धी उपलब्धि निश्चय नै शासन व्यवस्था चयनका मापदण्ड हुन् । विश्वमा ६१ मुलुकले पूर्ण राष्ट्रपतीय प्रणाली अवलम्बन गरेको पाइन्छ । करिब ४० मुलुकले अर्धराष्ट्रपतीय प्रणाली अर्थात विभाजित कार्यपालिद्वारा परिचालित देखिन्छन् । संसदीय पद्धति ६५ भन्दा बढी मुलुकले अपनाएका छन् । संयुक्त राज्य अमेरिका र ब्राजिल राष्ट्रपतीय प्रणाली सफल भएका राष्ट्र हुन् । अधिकांश अपि्रुकी तथा दक्षिण अमेरिकी मुलुक भने राष्ट्रपतीय प्रणाली भए पनि सफल र सुरक्षित लोकतन्त्र बन्न असफल देखिन्छन्।
राष्ट्रपतीय प्रणालीका आलोचक ब्रुस एकरको एक अध्ययनले दोस्रो विश्वयुद्धपछि राष्ट्रपतीय प्रणाली अवलम्बन गर्ने ३० वटा मुलुकहरु कुनैले पनि अधिनायकवादी हस्तक्षेप र संवैधानिक संकट नखेपी लोकतन्त्रमा प्रवेश गर्न नसकेको देखाएको छ । सोही समयमा संसदीय अभ्यास गर्न तम्सेका दुई-तिहाइ मुलुक लोकतन्त्र स्थापना गर्न सफल हुन सके । विश्व बैंकको एक अध्ययनले राष्ट्रपतीय प्रणालीभन्दा संसदीय प्रणाली अवलम्बन गर्ने मुलुक भ्रष्टाचारमा कम संलग्न भएको देखाएको छ ।
क्यानाडा भारत र अष्टे्रलियाजस्ता संसदीय प्रणाली भएका राष्ट्रमा संघीयताको सफल प्रयोग भएको छ । साथै बेल्जियम अष्ट्रिया र स्वीट्जरलैण्डजस्ता साना मुलुकले पनि सफलतापूर्वक संघीय व्यवस्था अपनाएकै छन् । लोकतान्त्रिक मान्यता विधिको शासन र उत्तरदायी प्रतिनिधिमूलक सरकार उनीहरुबीच समानताका तीन बुँदा हुन् । यसबाट संघीयताको सफल प्रयोगका लागि नेपालले परिमार्जित जनउत्तरदायी सरकार अर्थात् संसदीय व्यवस्थाकै नवीनतम ढाँचामा जानु आवश्यक देखिन्छ । तर देश सुहाउँदो प्रणालीका नाउँमा पाचायतजस्तो लोकतन्त्र विरोधी पद्धति सफल हुँदैंन ।
पश्चिमी युरोपेली राष्ट्रहरु संसदीय व्यवस्थाबाट सन्तुष्ट र समुन्नत भएका छन् । तर दक्षिण एसियाको अनुभव त्यस्तो छैन । भारतबाहेक अरु मुलुकमा संसदीय प्रणालीले स्थायित्व दिन सकेको पाइँदैन । भारतमा पनि बेलाबेलामा राष्ट्रपतीय प्रणालीतर्फ उन्मुख हुन राजनीतिक विश्लेषकहरुले आग्रह गर्छन् । दलीय विचलन र अस्थिरताको पीडाले संसदीय व्यवस्थामा पनि सुधारको खोजी भएको हो । संसदीय प्रणालीकै जननी संयुक्त अधिराज्यमा पनि सुधारको खोजी भएको छ र सुधार पनि हुँदैछ ।
अष्ट्रिया र प्रुान्सको जस्तो मिश्रित प्रणालीको आफ्नै अलग इतिहास छ । प्रुान्समा पाँचांै गणतान्त्रिक संविधान राष्ट्रपति चाल्स्र देगाल जस्तो प्रभावशाली व्यक्तित्वको आडमा आएको थियो र उनको राष्ट्रपतिकालमा संसद्मा बहुमत हुने दलको प्रधानमन्त्री दैनिक प्रशासनमा सीमित थिए । राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीबीच कार्यकारिणी अधिकार सिद्धान्ततः विभाजित भए पनि प्रत्यक्ष जनमतबाट निर्वाचित राष्ट्रपति बढी अधिकारसम्पन्न हुन्छन् । चाहेको बेला उनले संसद् भङ्ग गर्न अप्ठेरो छैन। अष्ट्रियाको संविधानबाट अभिप्रेरित फ्रान्सको मिश्रित प्रणाली राष्ट्रपतीय पद्धतितर्फ बढी उन्मुख छ भने अष्ट्रियाका राष्ट्रिपति चाँहि संसदीय व्यवस्थाको जस्तो व्यवहारमा कम अधिकारप्राप्त तर अत्यन्त सम्मानित राष्ट्र प्रमुखका रुपमा रहेका देखिन्छन्। फ्रान्स संघीय राज्य पनि होइन।
कस्तो शासनप्रणाली स्थापना र विकास गर्ने भन्ने विषयमा पहिले आफैँ स्पष्ट हुन जरुरी छ । भारत जर्मनी फिनल्यान्ड वा आएरल्यान्डको जस्तो सम्मानित राष्ट्रिपति र प्रभावकारी प्रधानमन्त्रीबीच कार्यकारिणी अधिकार विभाजन गरी शक्ति सन्तुलन गर्ने हो कि अष्ट्रिया फ्रान्स वा श्रीलङ्का जस्तो अधिकारसम्पन्न राष्ट्रपति या दक्षिण अफ्रिका झैं संसद्प्रति जिम्मेवार प्रधानमन्त्रीविहीन राष्ट्रपति छिमेकी भारत झैं आलङ्कारिक राष्ट्रध्यक्ष भएको संसदीय पद्धति विचारणीय हुन सक्छ कि सक्दैन उत्तर हामीले आफैँ खोज्नुपर्छ । सायद संघीयतालाई उपयुक्त हुने बेल्जियम दक्षिण अफ्रिका जर्मनी वा भारतको जस्तै राज्यव्यवस्था उपयुक्त छनोट हुनसक्छ ।